pixel_hun_szlogenes3_jav

HELYBEN TUDJÁK, MEGCSINÁLJÁK, FELELNEK ÉRTE − A KÖZPONTI KORMÁNYZAT ÖSZTÖNÖZ, TÁMOGAT, SZABÁLYOZ

Az EGYÜTT vitairata a magyar önkormányzati rendszer megújításáról

A magyar önkormányzati rendszer végveszélyben van. Az 1990-ben kialakított, és a következő két évtizedben kisebb mértékben alakítgatott struktúra a kezdetektől benne lévő ellentmondások miatt 2010-re már súlyos válságtüneteket mutatott. Ezt a második Orbán-kormány – mint számos más területen – jól ismerte fel, majd a kétharmados többségével élve a lehető legrosszabb választ adta. Az önkormányzatokat kiüresítették, intézményeiket, hatásköreiket, vagyonukat elvették. Ez a folyamat nem állt meg, és nyilvánvalóan csak hatalmi megfontolás kérdése, hogy eljuthat-e az önkormányza- tiság megszüntetéséhez.

Elérkezett az idő az újratervezésre. Az Orbán-rezsim bukását követően új lapot kell kezdeni a magyar önkormányzatiság történetében. Nincs értelme visszatérni a 2010 előtti időszakhoz. Építeni kell a múltbeli tapasztalatokra, és ezek alapján merni kell újat javasolni.

Az Együtt és közpolitikai alapítványa, a Váradi András Alapítvány az elmúlt két évben számos szakma- ilag megalapozott, tényeken és a legjobb európai gyakorlatokon alapuló közpolitikai beavatkozásra tett javaslatot. A Dolgozni.Boldogulni sorozat keretében a foglalkoztatási helyzet javítása érdekében fogalmaztunk meg új intézményeket és szükséges intézkedéseket a közmunkarendszer felváltásától kezdve a női foglalkoztatás elősegítésén keresztül a közösségi közlekedési rendszer fejlesztéséig és a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentéséig. Tettünk médiapolitikai javaslatokat a szabad sajtó és a sokszínű nyilvánosság érdekében. Több emberséget és nagyobb biztonságot jelentő négy pillért állítottunk össze a menekültválság kezelésére. Modern szenvedélypolitikára és arányos, nyitott, tisztességes választási rendszerre tettünk javaslatot. Vannak válaszaink az egészségügyi és az oktatási rendszer válságára. Javaslatainkat minden esetben széleskörű vitára bocsátjuk, hogy a terület szakértőit és érintettjeit bevonhassuk a végleges koncepciónk kialakításába.

Jelen vitairatunk három fejezetből áll: megfogalmazzuk azokat az alapvető szempontokat, amelyek- nek a jövő magyarországi önkormányzati rendszerének meg kell felelnie, majd bemutatunk egy ezen alapuló koncepciót, végül elemezzük a magyarországi önkormányzatiság alakulását 1990 és 2010 között, illetve 2010-et követően.

ALAPELVEK, ALAPVETŐ SZEMPONTOK

Minden településnek lehessen választott vezetésű önkormányzata

A választott vezetésű települési önkormányzatoknak jelentős hagyománya van, és a közelség, a sze- mélyes kapcsolatok miatt jelentős bizalmat élveznek, ezért a magyarországi önkormányzati rend- szernek lakosságszámtól függetlenül az alapvető elemét kell, hogy képezzék.

Szubszidiaritás

A társadalom életében adódó problémát lehetőség szerint annak helyén kell megoldani. Mindent azon a legalacsonyabb szinten kell megszervezni, ahol az még hatékonyan megtehető. A jelenlegi állapothoz képest a közszolgáltatások széles körét, oktatást, egészségügyet, közösségi közlekedést decentralizálni kell.

Nemzeti közösségvállalás

A legfontosabb közszolgáltatások, oktatás, egészségügy, közbiztonság, közösségi közlekedés minden magyarországi lakost azonos színvonalon illetnek meg. A gazdaságilag leszakadó, hátrányos helyzetű térségeknek a saját forrásteremtő képessége szükségszerűen elmarad a fejlettebb régiókétól, miköz- ben az önkormányzatiság nem eredményezheti a nemzeti szolidaritás felmondását, nem jelentheti azt, hogy aki egy leszakadó térségben él, nem juthat tisztességes orvosi ellátáshoz, hogy a gyerekei nem járhatnak valós esélyeket biztosító iskolába. Ezért szükséges, hogy a legfontosabb közszolgálta- tások forrását teljes mértékben központilag, nemzeti újraelosztás mellett biztosítsuk, másrészt fele- lős gazdaságpolitikával segítsük a leszakadó térségek gazdasági és társadalmi felzárkózását.

Teljes átláthatóság

A demokratikus helyi közéletnek, a közügyek szabad megvitatásának az alapja, hogy bárki hozzá- férhet a helyi önkormányzatok működésével, tevékenységével kapcsolatos minden információhoz, aminek egyetlen korlátját a személyes adatok védelme jelentheti. Az adatigénylés lehetősége mel- lett valamennyi szerződésnek, képviselő-testületi és bizottsági előterjesztésnek, jegyzőkönyvnek au- tomatikusan elérhetőnek kell lennie az interneten.

Szakmai szempontból és gazdaságilag hatékony működés

A széleskörű nemzeti újraelosztás mellett, a közpénzek hatékonyabb felhasználásának érdekében elvárható, hogy a közszolgáltatásokat gazdaságosan, megfelelő szakigazgatás, mérethatékonyság és szükség esetén települések közötti szoros együttműködéssel végezzék.

Szabadon felhasználható források

Megfelelő településfejlesztési stratégia kialakításához és végrehajtásához hosszú távon kiszámítható diszkrecionális forrásokra van szükségük az önkormányzatoknak. Ezért újra kell gondolni a források, egyes adók elosztását a központi kormányzat és az önkormányzatok között, a költségvetési törvény elfogadását megelőzően pedig minden évben konzultálni kell az önkormányzatokkal.

KONCEPCIÓ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERRE

Az előző fejezetben megfogalmazott alapelvek mentén az Együtt által javasolt intézményi megoldás:

1. Az autonómia biztosítása, de együttműködések ösztönzése

Megmarad a 3178 települési önkormányzat, választott polgármesterrel és képviselő-testülettel, de üdvözöljük és támogatással ösztönözzük, ha szomszédos települések erőforrásaik optimalizálása ér- dekében közös önkormányzatot hoznak létre.

2. Közszolgálati térségek létrehozása, önkormányzati felügyelete

A közszolgáltatások széles körét, mindenekelőtt a közoktatást, az egészségügyet, a szociális ellátá- sokat, a közösségi közlekedést újra önkormányzati felügyelet alá kell helyezni, egy új önkormányzati középszintet létrehozva az alábbiakban kifejtett közszolgáltatási térségekkel. A központi kormányzat szabályozóként magas követelményeket szab meg, és fejkvóták alapján biztosítja az ellátáshoz szükséges és biztosan elégséges finanszírozást.

3. Területfejlesztés, iparűzési adó a megyei önkormányzatoknál, megyei jogú városi státusz megszüntetése

A területfejlesztés a továbbiakban is a megyei önkormányzatok feladata, azonban a megyei jogú városi önkormányzati státuszok megszűnésével, már a megyék teljes területére vonatkozó lefedett- séggel. Az iparűzési adó kivetésének joga átkerül a megyei önkormányzatokhoz, amely forrásként szolgál a megyei területfejlesztési feladatokra, és erre a célra kiegészítő támogatást elsősorban csak a gazdaságilag hátrányos helyzetű megyék kapnának. A megyei önkormányzatok a megyei szintű területfejlesztés keretében a településeken belüli felhalmozási, fejlesztési feladatokra is biztosítanak támogatást, illetve valósítanak meg beruházásokat közvetlenül ebből a forrásból.

4. Önkormányzati gazdálkodás ösztönzése: helyi fejlesztések helyi adókból, lemaradó települések felzárkózásának támogatása

A települések fejlesztésére szolgáló forrásoknak, azokon a településeken, amelyek erős gazdasággal és megfelelő adótárgyakkal rendelkeznek, elsősorban helyi adókból kell származniuk. A kormánynak részletes eszközrendszert kell kidolgoznia, jogi és intézményi feltételeket megteremtenie azért, hogy az önkormányzatok az általuk képzett értéket valóban forrásként tudják kezelni, nem elégséges a korábbi korlátozások eltörlése. Központi forrásokat azon települések számára kell biztosítani, ahol az adóerő- képesség alacsonyabb az átlagnál. Ezeknek a forrásoknak a döntő részét az egyes településekhez kell rendelni, amelyeket meghatározott célokra és megfelelő fejlesztési tervek birtokában vehetnek igénybe.

Közszolgáltatási térségek: szakosított kötelező térségi társulások

A megoldás azon alapszik, hogy különböző közszolgáltatásokat, társadalmi szolgáltatásokat eltérő nagyságú térségekben lehet a legjobban megszervezni, miközben egy-egy közszolgáltatás optimális méretű térsége függ az érintett terület konkrét társadalomföldrajzi jellemzőitől is.

  • Azokat a közszolgáltatásokat, amelyeket bizonyos méret alatt nem lehet hatékonyan egy-egy tele- pülésen belül megszervezni pl. közösségi közlekedés, oktatás, egészségügy, azokat ún. „közszolgál- tatási térségek” keretében kell ellátni. Az egyes közszolgáltatási térségek (tehát pl. „Egészségügyi Térség”, „Oktatási Térség”) a települési önkormányzatok közös felügyelete alatt álló szakmai irányí- tó szervezetek, a hozzájuk tartozó intézmények fenntartói.
  • Az Országgyűlés határozza meg törvényben, hogy mely települések alkotnak egy-egy adott ágazat- hoz tartozó közszolgáltatási térséget – ezek nem önkéntes társulások.
  • Az egyes közszolgáltató térségek döntéshozó testületét a települési önkormányzatok polgármesterei alkotják, akik a „kettős többség” elvének megfelelően szavaznak, azaz bármilyen döntés el- fogadásához szükséges a települések többségének a támogatása, és ezen belül az adott területek lakosságának legalább a felét is képviselniük kell.
  • Minden közszolgáltató térségnél a döntéshozó testület nevezne ki egy főállású igazgatót/ügyvezetőt, aki a végrehajtásért, az adott közszolgáltató térség és a hozzá tartozó intézmények tényleges működtetéséért felel. Az igazgató/ügyvezető alárendeltségében működik a közszolgáltató térség munkaszervezete, amely politikamentesen, köztisztviselői ethosszal végzi a szakmai és adminiszt- ratív irányítási feladatokat.
  • A finanszírozást fejkvóta alapú központi költségvetési támogatás biztosítja az egyes közszolgál- tatási térségek számára, amelyet kiegészíthet különleges helyzeten alapuló többlet költségvetési támogatás valamint – ágazattól függően (pl. közösségi közlekedésnél) – a szabadon eldönthető bevételek. A modell a települési önkormányzatoktól érkező támogatásra nem épít.

MI A BAJ A MAGYAR ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERREL?

2010 előtt

Az 1990-ben bevezetett önkormányzati modell nyugati, európai értékrendet követett, sok tekin- tetben azonban szembefordult a nemzetközi trendekkel. A települések kerültek az önkormányzati szférán belül kulcspozícióba, a megyék pedig elveszítették korábbi területi integráló szerepkörüket és politikai befolyásukat. Ezt a szerkezetet indokolja az a megfontolás, hogy a kisebb méret teszi inkább lehetővé az állampolgári részvételt, és a jó kormányzás polgár közeli. A dilemma azonban az, hogy a nagyobb méret ad inkább lehetőséget a helyi ügyek feletti valós önkormányzati befolyásra. A területi középszint valójában ekkor sem a közösség által ellenőrzött és választott önkormányzatok irányítása alatt állt, hanem államigazgatási ellenőrzés alá került, az ágazati minisztériumok által irányított, töredezett struktúrában. A megyei önkormányzatok sokkal inkább hasonlítottak intézmé- nyeket működtető gondnoksághoz, mint autonóm területi önkormányzathoz.

A földrajzi közelség növelte a bizalmat, a helyi önkormányzatok támogatottsága a kezdetektől nap- jainkig igen magas. A helyi szintnek juttatott jelentős hatalom és kompetenciakör azonban nem volt hatékonyan gyakorolható a szétaprózott települési önkormányzatok alacsony igazgatási és szakmai kapacitásai miatt. A modell megalkotói nem figyeltek arra, hogy a helyi önkormányzatok képesek is legyenek a megnövelt feladatrendszer ellátására. 2007 októberében például 3194 önkormányzatra 6474 önállóan és 6903 részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv jutott, azaz kb. minden 750 lakosra egy.

A közjogi státusz továbbá önmagában nem igazít el a tényleges helyi mozgástér és önállóság tekin- tetében. A valódi decentralizációhoz minimálisan két tényező szükséges,a közjogi (alkotmányos) jog- állás és a megfelelő költségvetési modell megválasztása. A települési önkormányzatok széles körű feladatrendszere, valamint a nagy szolgáltatási és gazdálkodási szabadsága mellé a saját források és a megosztott adók nagyobb, az állami támogatásoknak pedig kisebb súlya lett volna indokolt. A 2000-es évekre a saját bevételek mindössze a települési önkormányzatok teljes bevételének kb. 30%-át tették ki, a maradék 70% állami hozzájárulásokból, átengedett bevételekből, valamint az Egészségbiztosítási Alaptól átvett összegekből állt. Ezek az állami hozzájárulások (az ún. normatívák) nem fedezték a kötelező feladatok teljes költségét, becslések szerint az 1990-es évek közepének 70%-os átlagos szintjéről az időszak végére a 40-50%-os szintre csökkentek. Egyfajta „konfliktuskon- ténerként” működött a magyar önkormányzati rendszer, mintha az 1990-es önkormányzati reform célja – legalábbis részben – a „konfliktus decentralizáció” lett volna, melynek keretében az állami szerepvállalás visszafogása és a felesleges kapacitások leépítése nem nyíltan felvállalva, hanem áttételesen, az önkormányzatokon keresztül zajlik. A kezdeti gyors átalakulást követően a szektor villámhárító szerepe a teljes időszakban fennmaradt. Az Országgyűlés által elfogadott, egyes szak- politikai területek működését szabályozó törvények maximalista követelményeket rögzítettek az önkormányzatok által ellátandó közszolgáltatások, illetve az általuk fenntartott intézmények számára, a feladatok ellátása biztosított források azonban lényegesen elmaradtak a reális, valós szükséglettől. A központi kormányzat ilyen módon részben elkerülhette a vitát az adott szakmákkal, részben európai uniós irányelveknek tett eleget. Példaként említhető az akadálymentesítésre vonatkozó előírások, a kötelező taneszközlista, az ügyeleti órák korlátozása az egészségügyben stb. Miközben a célkitűzések helyességét nehezen vitathatták, az önkormányzatok nem kapták meg a megfelelő forrásokat a szükséges fejlesztésekhez, a megnövekedő működési kiadásokhoz, így a kijelölt célok és az előírt szolgáltatási színvonal a valóságban elérhetetlenné vált.

Az elégtelen központi támogatás mellett más forrásokat kellett keresniük. Bár új helyi adót szinte az összes települési önkormányzatnál kivetettek, a hiányt elsősorban privatizációval, vagyonértékesítéssel, azaz az önkormányzati vagyon felélésével fedezték – ennek éves átlagos mértéke a GDP 0,5 százalékához közelített –, majd hitelek felvételével pótolták, ez utóbbiak értéke néhány év alatt elér- te az 1000 milliárd forintot. Azonban mind a hitelfelvétel, mind a vagyonértékesítés, mind a jelentős helyi adóbevétel csak az önkormányzatok egy szűkebb köre számára jelentett elérhető megoldást, ennek következtében pedig az önkormányzatokon keresztül nyújtott közszolgáltatások minősége jelentős szórást mutatott, a leszakadó térségek hátrányára növelve a regionális különbségeket. Ráadásul a vagyonértékesítés és a hitelfelvétel önkormányzati szinten a jövő felélését jelentette, így az eredetileg módosabb önkormányzatok is csak átmenetileg „oldották meg” a finanszírozási problémát.

Meg kell említeni, hogy a decentralizáció számos településen a „nagy főnökök” helyi egyedural- mához, szűk csoportérdekek érvényesüléséhez vezetett – azaz különösen vidéken a hagyományos feudális struktúra újraélesztéséhez, csak a főispán, majd a TSZ-elnök helyét a befolyásosabb polgármesterek, vagy a nagyobb lobbierővel bíró, az aktuális kormány színeit képviselő országgyűlési képviselők vették át.

Összességében az önkormányzati rendszerben megjelenő működési zavarok sora, a csődközeli hely- zetek, az alacsony együttműködési hajlam, a széttöredezettségből fakadó kapacitáskihasználatlanság, a pazarlás, a minőségi problémák, a helyi demokráciadeficitek megfelelő indokot teremtettek a rendszer jelentős átalakítására, a centralizációra.

2010-2016

Miközben az önkormányzati rendszer igényelte a reformot, az Orbán-rezsimnek sikerült a fürdővíz- zel együtt a gyereket is kiöntenie. A helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, hiszen közben a helyi önkormányzati rendszer kiüresedett, az önkormányzatok közfunkci- ókban betöltött szerepe, költségvetésből való részesedése és mérete, szervezeti kapacitásai teljesen leépültek. Az Orbán-rezsim beavatkozásainak eredményeként a hazai önkormányzatiság egyre in- kább látszat önkormányzatisággá válik, a valóságban a lakosság mindennapi életét leginkább érintő területen jelentős részben visszaszorult az önkormányzatok szerepe.

A központosítás számtalan területet érintett a teljes közoktatást magába olvasztó, több mint 100 ezer közalkalmazottat foglalkoztató Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK) létrehozásától a kórházak állami fenntartásba kerülésén át az önkormányzati hivatásos tűzoltóságok államosításáig. Miközben a korábban – jelentős részben fideszes vezetésű önkormányzatok által – felvett hiteleket az állam átvállalta, a gazdálkodási rendet megszigorítva a hitelfelvételt kormányzati jóváhagyáshoz kötötték.

A központosítás várt eredményei egyelőre elmaradtak, az alulfinanszírozottság által okozott, korábbról ismertek mellett a mamutszervezetek túlbürokratizáltságából eredő újabb problémák jelentek meg.

A sokszázezer emberre kiterjesztett, felügyelet nélküli közmunkarendszerrel pedig a teljes kiszolgál- tatottságot, a XXI. századi jobbágyságot teremtette meg a kormány, amelyben a tartós munkanél- küliek a polgármesterük jóindulatától függenek, minél kisebb a település, annál inkább. A kiskirályok hatalma nemhogy csökkent volna, még nőtt is.

A beszűkült feladatkör és a saját források hiánya miatt az önkormányzati vezetők legfontosabb fel- adatává a kormányzatnál történő kilincselés, támogatásokért, beruházásokért lobbizás vált. Ennek szép példája a miniszterelnök „Modern Városok” körútja, amely során saját megfogalmazása szerint „királykodik”, valamint az a folytatásos teleregény, amelyet a főpolgármester és a miniszterelnökséget vezető miniszter egymásra riposztozó sajtótájékoztatói jelentenek.

Ez a központosított fejlesztéspolitika is kudarcot mutat. Az Európai Unió 2007 és 2013 közötti (na- gyobb részt az időszak végén kifizetett) támogatási időszakában a kohéziós források egyharmadát az előre megfogalmazott célokkal szemben a Központi Régióban, tehát Budapesten és Pest megyében fizették ki, emiatt tovább növekedhet a legszegényebb régiók lemaradása. Az uniós források rosszul hasznosultak, a hatalmi szempontok alapján szétosztott pénzek és a külső pályázati célokhoz törté- nő alkalmazkodás lehetetlenné tette fókuszált fejlesztési stratégiák végrehajtását. Nem azt vesszük meg, amire szükségünk van, hanem amire éppen pénzt adnak. Amikor van forrás, akkor arra viszont úgy tekintünk, hogy az talált pénz, annak hatékony felhasználása se a politikust, se a választópolgárt nem érdekli.